Відповідність законів про запобігання та протидію корупції європейським стандартам

 Україна сприймається як країна, вражена значним чином корупцією, при цьому вказана проблема поширена практично у всій державі та у всіх державних установах, як на центральному, так і на місцевому рівнях. Корупція є великомасштабною проблемою. Довіра до публічних установ – включно із системою правосуддя – та їхніх представників є критично низькою, і немає ознак покращення ситуації [1].

Така невтішна констатація мала місце 21 березня 2007 р. у висновках ГРЕКО . Там же містились і рекомендації, про виконання яких Україна має звітувати вже вдруге 30 листопада цього року. Разом з тим представник Генерального секретаря Ради Європи в Україні Аке Петерсен зазначив, що пакет антикорупційних законів отримав позитивний висновок Ради Європи [2].
Пакет законів, спрямованих на подолання корупції (“Про засади запобігання та протидії корупції”, “Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень” та “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення”) був ухвалений ще у червні 2009 року, набуття його чинності відтерміновано парламентом на 1 січня наступного року.
Та чи дійсно ці закони відповідають всім вимогам, що встановлені міжнародним співтовариством, зокрема Кримінальній та Цивільній конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією (1999 р.) та Конвенції Організації Об’єднаних націй проти корупції (2003 р.)? Це питання не має однозначної відповіді як серед вітчизняних правознавців, так і серед правлячих кіл стосовно політичної доцільності.
На думку Олени Сінчук, головного спеціаліста відділу антикорупційної політики Департаменту законодавства про правосуддя, правоохоронної діяльності та антикорупційної політики, прийняття згаданих законопроектів надає можливості комплексно імплементувати положення Конвенції ООН проти корупції у національне законодавство, а саме: встановити нові правила в сфері запобігання та протидії корупції (розширюється перелік суб’єктів корупції, встановлюються антикорупційні обмеження на державній службі, запроваджуються перевірки при вступі на державну службу, встановлюється заборона отримувати подарунки, пов’язані із службою, передбачається декларування майнового стану державних службовців та їх близьких родичів), врегулювати питання виникнення конфлікту інтересів, посилити відповідальність осіб, винних у вчиненні корупційних правопорушень, запровадити проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, залучити громадськість до заходів із запобігання та протидії корупції тощо. «Важливим є той факт, що вказані законопроекти пройшли експертизу з боку фахівців Ради Європи та громадські слухання в профільному Комітеті Верховної Ради України», – стверджує вона [3]. А також те, що підтвердженням відповідності пакету законів міжнародним стандартам у сфері протидії корупції є слова Президента Групи держав Ради Європи проти корупції (ГРЕКО) Драго Коса, яким було здійснено його експертизу та наголошено на тому, що:
- зусилля українських законотворців у сфері внесення змін до антикорупційного законодавства заслуговують високої оцінки;
- ухвалення законопроектів стане великим досягненням як для України так і для міжнародної спільноти, оскільки законопроекти містять багато прекрасних рішень, ще не відомих у практиці інших країн;
- прийняття цих законопроектів є свідченням багатообіцяючого початку нового, гармонізованого антикорупційного підходу в Україні.
Однак деякі фахівці вважають, що в антикорупційних законах закладені норми, що сприятимуть сваволі правоохоронних органів, а боротьба з корупцією вестиметься за рахунок простих людей [2]. Доктори юридичних наук Мельник М. та Хавронюк М. ставлять вже інше питання: для кого ж ці закони ухвалено — для міжнародних контролерів чи для себе, оскільки перед світом прозвітували про виконання зобов’язань, але для себе нормального «продукту» не зробили? Вони наголошують, що аналіз змісту цих законів свідчить про те, що їх застосування може кардинально змінити ситуацію в державі та суспільстві. Але не у кращий бік. Річ у тім, що будь-який закон має бути суспільно і юридично обгрунтованим, відповідати Конституції України, базуватися на принципі верховенства права. Особливо це стосується законів, які передбачають обмеження та позбавлення прав і свобод, встановлення нових заборон, розширення меж і підстав юридичної відповідальності, у тому числі найсуворішої — кримінальної [4].
Разом з тим нові антикорупційні закони не відзначаються правовою бездоганністю і обгрунтованістю. Багато їхніх положень є вочевидь неконституційними, юридично необгрунтованими, суперечливими, незрозумілими і такими, що призведуть до безпідставного втручання у приватне життя. Є положення, запозичені з-за кордону і належним чином не адаптовані до українського законодавства. Значна частина правопорушень, які новими законами визнані корупційними, за своєю суттю ними не є, так само, як не можуть бути названі корупціонерами особи, яких пропонується визнавати такими.
Ухваливши антикорупційні закони на виконання ООНівських та європейських антикорупційних конвенцій, Україна у черговий раз продемонструвала своєрідний підхід до виконання своїх міжнародних зобов’язань. З одного боку, у нові антикорупційні закони «напхано» чимало такого, чого у конвенціях немає [4]. З іншого — багато зроблено всупереч положенням конвенцій.
Стаття 6 Конвенції ООН проти корупції передбачає наявність у кожної держави-учасниці, а саме такою Україна стала, ратифікувавши всі три вищезгадані конвенції, органу чи органів або осіб, що не матимуть правоохоронних функцій і здійснюватимуть нагляд за реалізацією національної антикорупційної стратегії і відповідних планів дій, а також пропонуватимуть нові стратегію та заходи з боротьби проти корупції. У такому органі мають бути представлені органи державної влади і громадськість. Крім того, стаття 36 Конвенція-1 передбачає орган, який би спеціалізувався на боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних заходів, був би наділений достатнім рівнем незалежності від інших гілок влади, та мав достатні ресурси і повноваження для здійснення покладених на нього функцій у відповідній сфері [6]. Це також відповідає принципам організації та діяльності антикорупційних органів, закріплених у статті 20 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією (ETS № 173) (далі – Конвенція-2), Резолюції Комітету Міністрів Ради Європи № (97) 24 щодо Двадцяти керівних принципів боротьби проти корупції [7]. Законопроект «Про Національне бюро антикорупційних розслідувань України», котрий відповідає зазначеним міжнародним вимогам досі не прийнятий. Але ж запобігання та боротьба (протидія) як завдання мають бути розмежовані і поділені між різними державними органами. У нових антикорупційних законах такий підхід не діє, а тому і вийшло, що на президента, парламент, уряд, разом з органами прокуратури і громадськістю, покладено невластивий їм обов’язок здійснювати протидію корупції, а на всіх, хто тільки здатен, — запобігати їй [4].
Залишаються неврегульованими рекомендації ГРЕКО щодо прийняття нових правил конфіскації та арешту доходів, одержаних злочинним шляхом, які дадуть можливість застосовувати ці заходи не лише до прямих, але й до непрямих (конвертованих) доходів, здійснювати еквівалентну конфіскацію та конфіскацію доходів третьої особи відповідно до п.3 ст.19 та ст.23 Конвенції-2 [8].
«Схоже, що суб’єкти, згадані в Статті 3 ЗУ “Про засади запобігання та протидії корупції”, не відповідають вимогам Конвенції ООН», – зазначає Драґо Кос, експерт Ради Європи [5]. Справді, не дотримавшись положень Конвенції-1, український законодавець: 1) поширив дію цієї норми не тільки на державних посадових осіб, а й на посадових осіб іноземних держав та міжнародних організацій (п. 2 примітки до ст. 364 КК) і водночас не поширив її на військових службових осіб; 2) не врахував, що перевищення законних доходів може бути раціонально обгрунтовано (наприклад, прихованим від оподаткування договором оренди житла, що може бути визнано певним порушенням закону, але зовсім не корупцією) [4].
Аналізуючи ЗУ “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення” на відповідність міжнародним конвенціям, варто звернути увагу на те, що останні, особливо Конвенція-2 та Конвенція ООН, вимагають обов’язкової криміналізації таких правопорушень: 1) активний і пасивний підкуп у державному секторі (національні, міжнародні офіційні особи); 2) активний і пасивний підкуп у приватному секторі, 3) протидія правосуддю; 4) відмивання грошей.
Встановлення відповідальності юридичних осіб є також обов’язковою вимогою згаданих конвенцій.
Проте не є обов’язковою криміналізація таких правопорушень: 1) привласнення /розкрадання (державний та приватний сектор); 2) зловживання службовим становищем, 3) незаконне збагачення; 4) торгівля впливом .
Якщо навіть вони криміналізовані (як це має місце в Законі), то їх інкримінація повинна відповідати визначенням, наведеним у конвенціях [9, 8].
Згідно зі ст. 12 Конвенції-2 зловживання впливом карається, якщо воно стосується впливу на прийняття рішень тільки національними державними посадовими особами, членами національних представницьких органів, іноземних державних посадових осіб та членів іноземних представницьких органів, посадових осіб міжнародних організацій і членів міжнародних парламентських асамблей, суддів і посадових осіб міжнародних судів. Український же законодавець необгрунтовано розширив цей перелік за рахунок керівників громадських організацій, помічників-консультантів виборних осіб (не державних службовців), аудиторів, нотаріусів та інших осіб, які не є службовими. Більше того, Конвенція-1 дозволяє позаслужбову діяльність і заняття, аби вони були задекларовані. Наші ж антикорупційні закони викладання, науку і творчість зарахували до корупції.
Статтею 18 Конвенції-2 передбачено, що юридичні особи можуть нести відповідальність лише за злочини, вчинені на їхню користь фізичною особою, яка діяла незалежно або як представник того чи іншого органу юридичної особи та яка обіймає керівну посаду у цій юридичній особі. Але ст. 2 ЗУ “Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень” встановлює, що юридична особа несе відповідальність за вчинення від її імені та в її інтересах відповідного злочину як керівником такої юридичної особи, так і її засновником, учасником чи іншою уповноваженою особою.
На відміну від Конвенції-1 (ст. 50, 51—60 та ін.) та Конвенції-2 (ст. 14), закони України не передбачають можливості таких заходів боротьби з корупцією, як: спеціальні методи розслідування (контрольовані поставки, електронне спостереження, таємні операції тощо); заходи щодо повернення активів; розробка і здійснення підготовки персоналу, який несе відповідальність за запобігання корупції та боротьбу з нею тощо.
Для приведення національного законодавства у відповідність із положеннями ст. 20 Конвенції-2 щодо забезпечення спеціалізації персоналу та органів по боротьбі з корупцією необхідно внести зміни до Кримінально-процесуального кодексу, законів «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю», «Про міліцію», «Про Службу безпеки України», «Про прокуратуру», якими передбачити спеціалізацію слідчих по розслідуванню корупційних злочинів та їхню самостійність. Останнє означає, зокрема, неможливість підпорядкування відповідних слідчих підрозділів органам дізнання, якими є, зокрема, спеціалізовані підрозділи МВС та СБУ по боротьбі з корупцією. І надзвичайно сумнівною є можливість передбаченого антикорупційного механізму в частині складання органами міліції, Служби безпеки, слідчими, особами, які проводять дізнання, прокурорами протоколів про адміністративні правопорушення стосовно таких суб’єктів корупційних правопорушень, як президент, прем’єр-міністр та інші члени уряду, голова Верховної Ради і народні депутати, голова Служби безпеки, генеральний прокурор та деякі інші [4].
Набагато складніша ситуація з відповідністю антикорупційних законів Цивільній конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією (1999 р.) (далі – Конвенція-3). Вірніше її положення не враховані взагалі. Зокрема ст. 3 Конвенції-3 передбачає право на порушення судової справи з метою отримання повної компенсації за заподіяну шкоду, яка може охоплювати матеріальні збитки, втрачену вигоду та немайнову шкоду. Проте ми не зустрінемо жодного слова «компенсація» в пакеті законів – такий вид стягнення просто не передбачений. Таким чином виключається можливість притягнення до відповідальності за корупційні дії у цивільному провадженні як фізичних та юридичних осіб, так і держави (відповідно до ст.5 Конвенції-3), а також групової відповідальності (ст.4) і отримання від них відшкодування [10]. Позовна давність згідно ст. 7 становить не менше трьох років від дня, коли особа, якій було заподіяно шкоду, дізналася чи обґрунтовано могла знати про заподіяння шкоди або про здійснення корупційної дії та про особистість винної особи. Проте суд не розглядає такий позов після закінчення позовного строку тривалістю не менше десяти років від дня здійснення корупційної дії.
Виходячи з усього вищезазначеного наразі є просто необхідністю подолання законодавцем невідповідностей українського законодавства про заходи запобігання та протидію корупції європейським стандартам. Їхня гармонізація та як наслідок успішне звітування перед ГРЕКО посилить позиції України на міжнародній арені, а найголовніше стане ще одним кроком вперед на шляху подолання корупції.
ВИКОРИСТАНІ ДЖЕРЕЛА
 
1. Оціночний звіт по Україні Групи держав по боротьбі з корупцією (GRECO) від 21 березня 2007 року / Секретаріат GRECO. – Електронні данні (1 файл). – Режим доступу: www.minjust.gov.ua/files/GRECO_091107.doc. – Заголовок з екрану.
2. Грищук, О. Рада Європи восени чекає звіту України про боротьбу з корупцією [Електронний ресурс] / Олена Грищук. – Режим доступу: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,535.... – Заголовок з екрану.
3. Сінчук, О. Конвенція ООН проти корупції: правовий базис запобігання та протидії корупції в Україні [Текст] // Юридичний журнал №11 (89), – 2009. – С. 59-60.
4. Мельник М., Хавронюк М. Нові антикорупційні закони: пил в очі чи граната в руках мавпи? [Електронний ресурс] // Дзеркало тижня. – 2009. – № 50 (778). – Режим доступу: http://www.dt.ua/1000/1050/68092/. – Заголовок з екрану.
5. Драго Кос Технічний документ. Експертний висновок до проекту Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції” / Підтримка належного урядування: проект протидії корупції в Україні. – Електронні данні (1 файл). – Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ec.... – Заголовок з екрану.
6. Конвенція Організації Об’єднаних Націй проти корупції [Електронний ресурс] / Законодавство України. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/ma.... – Заголовок з екрану.
7. Драго Кос Експертний висновок до проекту Закону України “Про Національне бюро антикорупційних розслідувань України” / Проект «Розвиток спеціалізованих служб з боротьби проти корупції в Україні». – Електронні данні (1 файл). – Режим доступу: http://www.oecd.org/dataoecd/52/15/43846.... – Заголовок з екрану.
8. Кримінальна конвенція про боротьбу з корупцією (ETS 173) [Електронний ресурс] / Законодавство України. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/ma.... – Заголовок з екрану.
9. Драго Кос Технічний документ. Експертний висновок до проекту Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення” / Підтримка належного урядування: проект протидії корупції в Україні. – Електронні данні (1 файл). – Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ec.... – Заголовок з екрану.
10. Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією [Електронний ресурс] / Законодавство України. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/ma.... – Заголовок з екрану.